Para que servem os direitos sociais? - ou: 100 anos de Constituições que prometem mundos sem fundos
A empiria comprova a teoria: quanto mais direitos as Constituições prometem, mais pobre é o paísNo dia 05 de fevereiro de 2017, a Constituição do México completa seu centenário. Fruto da revolução mexicana, a carta promulgada em 1917 é celebrada como a primeira da história a contemplar os chamados "direitos sociais", aqueles que pretendem garantir aos cidadãos prestações materiais por parte do estado. Rompia, assim, com a tradição liberal clássica de suas antecessoras desde o século XVIII.
As Constituições modernas de até então, influenciadas por ideais iluministas, consistiam em instrumentos de garantia de um governo limitado, a partir do reconhecimento expresso de liberdades individuais e direitos de propriedade, além de mecanismos de freios e contrapesos para controle do poder estatal.
Como escreveu James Madison, um dos founding fathers da Constituição dos Estados Unidos da América de 1789:
"Se os homens fossem anjos, nenhum governo seria necessário. Se os anjos governassem os homens, não seriam necessários controles externos nem internos ao governo. Ao configurar um governo que será administrado por homens sobre homens, a maior dificuldade consiste nisto: deve-se primeiro habilitar o governo a controlar os governados; e em seguida obrigá-lo a controlar a si mesmo" — The Federalist nº 51
A Constituição mexicana, entretanto, adotou lógica distinta. Inaugurando um formato que seria seguido pela Constituição russa de 1918, pela de Weimar de 1919 e tantas outras até os dias atuais, inclusive a brasileira de 1988, a Carta do México transformou o governo em protagonista das mudanças sociais idealizadas pelos seus autores. Nesse sentido, o documento conferiu ao estado a incumbência de prover aos indivíduos determinadas prestações materiais consideradas básicas (como o ensino gratuito em estabelecimentos oficiais, art. 3º), além de permitir ampla intervenção governamental na economia, em propriedades privadas e em contratos (o que serviu de fundamento, anos mais tarde, para a expropriação de empresas petrolíferas que atuavam no país).
As premissas do constitucionalismo original, baseadas na desconfiança em relação aos exercentes do poder político, foram substituídas pelo seu exato oposto: uma inabalável confiança na capacidade de governantes atuarem como planejadores centrais, controlando a ordem econômica e a geração de riquezas na sociedade para atingir finalidades preestabelecidas, desde que estejam vinculados a esses propósitos por ordem constitucional.
O constitucionalismo liberal introduziu e popularizou institutos essenciais para o progresso social, como o respeito aos contratos e à propriedade, a previsibilidade das ações do governo limitado e a liberdade para trabalhar, criar e empreender, tudo isso sob a garantia de cumprimento forçado das regras em caso de desvios. A correlação entre esse ambiente institucional e o desenvolvimento econômico e social é ressaltada por renomados estudiosos, incluindo Douglass North, Daron Acemoglu e Robert Cooter. Em suas obras, encontram-se diversos exemplos históricos de que o respeito a essas condições básicas é essencial para a produtividade da economia, sendo este o fator determinante na eliminação da miséria e na melhoria da qualidade de vida da população.
Por isso, não é surpresa que uma ex-colônia tenha se tornado, menos de cem anos após a sua Constituição entrar em vigor, a maior economia do mundo: por volta de 1870, os Estados Unidos da América assumiram o posto no qual se revezavam China e Índia desde pelo menos a crucificação de Cristo.
Em contrapartida, a eficiência do modelo de constitucionalização de prestações materiais pelo estado como meio para o efetivo desenvolvimento da sociedade ainda carece de demonstração empírica. Os fatos resistem à tentação de atribuir às "Constituições socioeconômicas", repletas de promessas a serem implantadas pelas mãos de seus respectivos governantes, os méritos pela redução das mazelas sociais. A diminuição de 35% no número de pessoas vivendo abaixo da linha da pobreza ao redor do mundo entre 1990 e 2013 não pode ser explicada pela sistemática aprovação de Constituições socioeconômicas. Pelo contrário: suas causas mais plausíveis são ligadas à diminuição do planejamento central das economias: a queda do muro de Berlim (1989), a abertura comercial da China (sendo importante marco a reabertura da bolsa de valores de Xangai em 1990) e a liberalização da economia da Índia (1991) são alguns dos exemplos mais relevantes.
Mesmo assim, o exemplo mexicano foi reproduzido pelo mundo. Hoje, 65% das Constituições ao redor do globo preveem o direito à saúde "gratuita"; 60% o direito à educação "gratuita"; 48% a seguridade social; e outros 32% sistemas de amparo aos desempregados. Confira aqui o ranking elaborado pelo Comparative Constitutions Project.
Segundo este mesmo ranking, a Carta mexicana aparece como a 6ª Constituição mais extensa e a 8ª que mais reconhece direitos no mundo (consideradas no cálculo as 225 emendas que recebeu até os dias atuais). A Constituição brasileira de 1988, por sua vez, é a terceira mais extensa do mundo, ficando atrás apenas das cartas indiana e nigeriana. Em número de direitos, ostenta o impressionante 10º lugar (o pódio é composto por Equador, Bolívia e Sérvia).
O top 10 nesses dois quesitos ainda é composto por países como Papua Nova Guiné, Paquistão, Zimbábue, Bolívia, Cabo Verde, Angola e Venezuela. Não é preciso esforço para perceber que esses países não são exemplos mundiais em educação, saúde, bem-estar do trabalhador etc.
Por outro lado, a parte inferior da tabela inclui entre aqueles cujas Constituições são menos extensas e menos pródigas em direitos países como Austrália, Israel, França, Áustria, Mônaco, Japão, Luxemburgo e Cingapura. Eventuais programas assistencialistas e intervenções na economia promovidos pelos governos desses países não excluem o fato de que seu progresso não pode ser creditado a direitos socioeconômicos constitucionalmente garantidos. A verdade é que, nos seus cem anos de vida, a Constituição mexicana assistiu ao sucesso econômico e social fulminante de outros países que adotaram Cartas fundamentais bem menos ambiciosas.
Um dos exemplos mais marcantes de superação da pobreza sem messianismo constitucional vem da Ásia. Quando declarou independência do Reino Unido em 1963, Cingapura possuía um PIB per capita de apenas US$ 510, inferior ao do Zimbábue de então. Em 1990, o valor já era próximo a US$ 13 mil — superior ao PIB per capita no Brasil de hoje. Atualmente, Cingapura possui cinco vezes o PIB per capita brasileiro, o quarto maior do mundo, e tem a 8ª economia mais complexa e diversificada do planeta.
E os indicadores sociais são tão impressionantes quanto os macroeconômicos. Cingapura é o país com a menor taxa de mortalidade infantil no mundo, segundo o Banco Mundial; possui o segundo sistema de saúde mais eficiente; teve o melhor desempenho na avaliação educacional mais recente da OECD (PISA); ostenta um índice de desemprego de apenas 2%; a renda média mensal dos trabalhadores do país é de US$ 3.252,20; seu índice de homicídios por 100 mil habitantes é de apenas 0,3; e é o 3º país com a maior expectativa de vida, também segundo o Banco Mundial.
Todo esse notável progresso foi alcançado sem que qualquer direito socioeconômico conste da Constituição de Cingapura. (Confira aqui um breve relato da história de Cingapura).
O desempenho do México, por sua vez, ficou bastante aquém do que o seu constituinte prometeu para o país há um século. Em 1970, mais de cinco décadas após a promulgação da Carta fundamental, os poucos indicadores sociais registrados à época naquele país ainda destoavam bastante do cenário de avanços sociais esperado. Mais de um quarto da população era composto de analfabetos e o índice de mortalidade infantil era quase quatro vezes superior aos dos vizinhos do norte EUA e Canadá.
O gráfico abaixo, com dados do Banco Mundial, mostra que a economia mexicana teve uma trajetória de baixo crescimento até o ano de 1986, precisamente quando ocorreu a assinatura, pelo país, do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), dando início a um processo de liberalização da economia. Com isso, o país alcançou melhoras no campo social: hoje, 85% da população tem acesso a saneamento básico e o índice de matrícula na educação primária é de 95,1%. Todavia, a taxa de pobreza é de 41,2% da população e a de indigência 16,3% (no Brasil, os índices são respectivamente de 16,5% e 4,6%).
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Titular de uma das Constituições mais pródigas do mundo, o Brasil não é orgulho internacional em matéria de avanços sociais mesmo após quase trinta anos de sua vigência.
Metade da população sequer tem acesso ao saneamento básico, ocasionando inúmeras doenças, como cólera e hepatite. Em um ranking de 55 países, o sistema de saúde brasileiro figura como o 54º menos eficiente. O brasileiro médio possui, hoje, o nível de educação que sul-coreanos possuíam na década de 1970 e chilenos em 1990 (vide gráfico abaixo). Além disso, o Brasil é o país com a 8ª maior população de adultos analfabetos do mundo: cerca de 14 milhões de pessoas.
No ensino superior, o desempenho é igualmente pífio: não há nenhuma universidade do país entre as cem melhores do mundo. Quanto ao campo trabalhista, a taxa de desemprego atingiu 12% no final de 2016, afetando 12,3 milhões de brasileiros.
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Apesar da não realização do sonho constitucional em terras brasileiras, a fé no poder transformador da Carta permaneceu intacto. Mais ainda: difundiu-se a visão de que a frustração dos avanços sociais desejados era exclusiva culpa dos administradores públicos, pouco interessados que seriam na aplicação dos recursos necessários à manutenção dos serviços impostos pela Constituição.
Esse discurso é tão questionável quanto contraditório. Questionável porque não se imagina um administrador a quem não interessaria o capital político decorrente de manter, em seu mandato, serviços de primeira qualidade. Contraditório porque, se de um lado pressupõe a desconfiança nos administradores públicos, de outro mantém forte a esperança em uma Constituição que atribui a esses mesmos agentes a tarefa de promover o avanço socioeconômico de que tanto dependem os mais necessitados.
Como resultado da crença no modelo constitucional brasileiro, a saída foi recorrer ao Judiciário para exigir a concretização do seu texto.
Em um ranking de países emergentes, o Brasil tem o maior número de ações judiciais sobre direitos sociais à saúde e educação, com 118 (cento e dezoito) vezes mais processos que a segunda colocada Índia, um país com população seis vezes superior.[1] Ninguém poderá acusar os juízes brasileiros de não terem tentado colocar em prática as promessas do constituinte.
O grande problema é que as prestações garantidas por decisões judiciais não se mostraram universalizáveis a todos os titulares de idêntico direito. Em 2012, a União sofreu bloqueios judiciais no montante de R$ 279 milhões para atender a 523 (quinhentos e vinte e três) pacientes — no mesmo ano, o orçamento da saúde foi de R$ 46 bilhões para uma população de mais de 199.000.000 (cento e noventa e nove milhões) de pessoas. No Município de Campinas/SP, 16% de todo o orçamento da saúde de 2009 foi destinado a 86 (oitenta e seis) ações judiciais — a população atual é superior a 1,2 milhão de pessoas. Estudos empíricos apontam que, no Brasil e em outros países, a atuação do Judiciário na efetivação de direitos sociais tende a favorecer cidadãos de classes mais altas, com renda suficiente para custear o acesso à justiça.[2]
E apesar de todos os esforços para atender ao desejo da Constituição pelos métodos eleitos nas suas normas — prestações materiais do estado com dinheiro dos cidadãos —, os indicadores socioeconômicos do país prosseguem decepcionantes.
A decisão entre financiar um serviço de forma coletiva ou individual é muito mais simples em países cujos cidadãos em geral gozam de boa situação financeira. Em uma comparação simplista, é como a escolha entre instalar uma academia de ginástica em um condomínio de luxo, a ser financiada pelas cotas condominiais, ou deixar que cada morador contrate os serviços das academias externas que preferirem. A academia do condomínio provavelmente será satisfatória, muito embora grandes redes de academia prestem um serviço melhor.
Se no mesmo exemplo, todavia, o condomínio for de baixa renda, os custos da academia interna, que tenderá a possuir uma estrutura precária, podem tornar as cotas insuportáveis para os moradores, sem contar a possibilidade de estes obterem no mercado um serviço melhor e mais barato.
A cristalização da escolha da coletivização de serviços nas Constituições de países pobres não apenas se revelou um método incapaz de universalizar esses serviços com qualidade, como também, a exemplo do caso brasileiro, pode justificar a expansão do estado sob a forma de tributos, burocracia e regulações pretensamente destinados a efetivá-los. O custeio desses serviços é financiado por recursos expropriados da sociedade, dando origem a estruturas em cujos caminhos ocorrem desperdícios por ineficiência ou corrupção — no Brasil, segundo a Advocacia-Geral da União, cerca de 70% dos recursos desviados em atos de corrupção seriam destinados à saúde ou educação.
Os investimentos nessas áreas e afins acabam prejudicados, ao contrário do esperado. Além disso, como consequência da ampliação do planejamento central, cada vez mais inóspito se torna o ambiente para o planejamento privado, aquele necessário ao salto de produtividade da economia que conduz à eliminação da miséria. Nesse contexto, os direitos socioeconômicos terminam por frustrar a plena efetividade dos direitos fundamentais de liberdade, sem que garantam o alcance dos tão almejados resultados sociais.
Por essas razões, o Professor da Universidade de Harvard Cass Sunstein afirma que a inclusão de um "catálogo caótico de abstrações do estado de bem estar social" em Constituições constitui "um grande erro, possivelmente um desastre". Segundo ele:
Países devem usar suas Constituições para produzir duas coisas:
(a) firmar direitos de liberdade — livre manifestação, direitos de voto, proteção contra abusos do sistema de justiça criminal, liberdade religiosa, barreiras a discriminações injustas, direitos de propriedade e contratuais; e
(b) as precondições para algum tipo de economia de mercado.
O catálogo sem fim do que chamo de 'direitos positivos', muitos deles absurdos, ameaça enfraquecer essas duas importantes funções. (...) A Constituição não deve assumir o controle sobre a esfera privada, a sociedade civil e os mercados econômicos. (...) Se prestações positivas do Estado são encaradas como direitos subjetivos, pode haver efeitos corrosivos ao empreendedorismo e à iniciativa individual".[3]
Para conferir embasamento empírico às considerações até aqui apresentadas, os professores Adam Chilton (Universidade de Chicago) e Mila Versteeg (Universidade da Virgínia) utilizaram dados de 186 países para averiguar se os direitos constitucionais à educação e à saúde realmente geram aumento de gastos governamentais e se provocam melhoria nos índices de desenvolvimento nessas áreas, como matrícula escolar, taxa de alfabetização, número de leitos de hospital e expectativa de vida. Em relação a uma gama menor de países, o teste também incluiu os direitos à seguridade social e à moradia. O estudo conclui que não foram observados efeitos positivos em relação a indicadores socioeconômicos nas áreas de educação e saúde.
Os 100 anos que se passaram exigem uma reflexão urgente sobre o papel da Constituição para a sociedade e os mecanismos que, de fato, conduzem a avanços sociais. A primeira opção é ignorar os resultados observados até aqui e esperar mais um centenário pela milagrosa transformação do texto constitucional em realidade, pela obra de heróicos, oniscientes e abnegados administradores públicos. A segunda opção, que não rende discursos emocionados ou títulos comoventes para bestsellers jurídicos, é deixar de lado a retórica e reproduzir o método adotado por outros países para tornar a economia mais dinâmica e produtiva, única forma de proporcionar aos cidadãos bens e serviços de qualidade e mais acessíveis — inclusive em matéria de saúde, educação, saneamento e afins.
Sair do conforto da ilusão exige esforço e sacrifício, mas apenas pelo segundo caminho haverá algo a se comemorar nos anos que virão.
[1]GAURI, Varun; BRINKS, Daniel M. Courting Social Justice – Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing World. New York: Cambridge University Press, 2008. p. 313.
[2] LANDAU, David. "The Reality of Social Rights Enforcement". In: Harvard International Law Journal 53, 2012, p. 190-247. GAURI, Varun; BRINKS, Daniel M. Courting Social Justice – Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing World. New York: Cambridge University Press, 2008. p. 117.
[3] SUNSTEIN, Cass R. "Against Positive Rights Feature". In: 2 East European Constitutional Review 35 (1993).
https://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2625
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