Então, o governo geralmente lança um papel no mercado, um título da sua divida, o faz para pagar fornecedores e funcionários quando o que ele arrecada é insuficiente. Esse é o defcit publico. Ele, nesse caso, não esta criando dinheiro, esta pegando dos bancos e pagando seus funcionários com esse dinheiro.
Já quando o governo arrecada mais do que gasta, o mesmo pode emprestar aos bancos e empresas, seja diretamente, seja através dos bancos de fomento, como o BNDES.
Só que o governo pode sim imprimir dinheiro, tanto para pagar funcionários quanto para emprestar para terceiros. Essa era uma pratica muito comum aqui no Brasil na época da hiperinflação, e usada algumas vezes por governos, como os EUA nestes últimos meses, para tentar injetar mais dinheiro na economia a fim de combater uma recessão. É o chamado quantitative easing.